Regularização Fundiária

ANOREG/SP participa de seminário na Faculdade de Direito da USP sobre o direito à moradia

Convidada para proferir palestra no seminário A efetivação do Direito à Moradia. Os desafios da garantia de Segurança Jurídica à Habitação Social no Brasil, na Faculdade de Direito da USP, no dia 6 de abril de 2009, a presidenta da ANOREG/SP Patricia André de Camargo Ferraz, participou da quarta mesa, integrada pelos juristas Edésio Fernandes, urbanista, e Nelson Saule Júnior, professor de direito urbanístico da PUC/SP e coordenador da equipe de direito à cidade do Instituto Pólis. O tema dessa mesa – Direito à moradia: direito material versus direito processual – discutiu a legislação brasileira que trata do direito à moradia.

Direito à moradia: conquistas e entraves

A presidenta da ANOREG/SP tratou da MP 459, de 25 de março de 2009 – que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV, e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas.

Segundo Patricia Ferraz, “a maior parte do que a medida provisória 459 regulamentou em matéria de regularização fundiária de interesse social foi construída no PL 3.057/2000. Entretanto, embora o texto da MP tenha sido parcialmente tirado desse projeto de lei, alguns pontos essenciais foram suprimidos ou modificados”.

Entre as importantes questões focalizadas pelo PL 3.057, que poderiam aperfeiçoar a MP 459, a palestrante apontou as seguintes.

1. Solução de conflitos pelo poder Judiciário

“Na contramão dos princípios que regem os direitos socioeconômicos e culturais, a MP 459 retirou do poder Judiciário a solução dos conflitos fundiários. Não me parece adequado, oportuno ou correto retirar ao poder Judiciário o exercício de função que lhe é peculiar, qual seja a solução de conflitos, notadamente esses que envolvem questões de terras. E pior do que retirar do Judiciário sua função de dirimir conflitos, a MP deixa o problema sem solução. O parágrafo 9º do artigo 61 da MP 459 dispõe que o registrador de imóveis deverá promover uma tentativa de acordo entre o impugnante e o poder público. E o parágrafo 10 estabelece que, se não houver conciliação possível, a demarcação urbanística seja encerrada em relação à área impugnada. Ou seja, nesse caso todo o objeto da impugnação ficará fora da regularização fundiária. Os registradores de imóveis postulavam que em caso de conflito na regularização fundiária ela fosse encaminhada ao Poder Judiciário, o que estava contemplado no PL 3.057. O promotor da regularização fundiária sempre teria a possibilidade de ver aquela questão resolvida pelo Poder Judiciário, dentro do mesmo procedimento. Agora, com a MP 459, essa expectativa ficaria frustrada e caberia aos interessados na regularização a utilização da via judicial ordinária para tanto.”

2. Regularização quadra a quadra

“O PL 3.057 previa expressamente a possibilidade de regularização quadra a quadra. O texto da MP 459 não é expresso nesse sentido. Eu até acredito que da interpretação de todo o diploma seja possível extrair a possibilidade de regularização de áreas parciais de determinado conjunto de quadras com sistema viário. No entanto, isso não está consignado no texto, ao passo que o PL 3.057 deixava fora de qualquer discussão o uso desse facilitador da regularização fundiária.”

3. Imposição de gratuidades e redução de valores de registros

“Com relação ao Programa Minha Casa, Minha Vida parece-me que a MP 459 ignora o pacto federativo e tenta levar para a lei federal a imposição de gratuidades e de reduções de valores de registros, simplesmente desconsiderando determinados aspectos que são fundamentais, quais sejam:

1º) que a função pública notarial e registral é prestada mediante delegação do poder público a particulares na maior parte dos estados da Federação;

2º) que esses serviços são custeados pelos valores que são pagos pelos usuários dos serviços;

3º) que é absolutamente fundamental que exista o equilíbrio econômico-financeiro entre o serviço prestado e a remuneração da atividade;

4º) que se a função é pública e delegada a um particular – em razão de aprovação em concurso ou por outro ato qualquer do poder público –, esse serviço precisa ser remunerado de alguma forma, ainda que mediante mecanismos de compensação ou de subsídios cruzados, como ocorre nas concessões de serviços públicos, como o de telecomunicações por exemplo. É preciso imaginar que o particular, delegado da função pública, no caso o oficial de registro de imóveis, terá de custear despesas inevitáveis para o funcionamento do serviço, como a manutenção do próprio cartório, de equipamentos informáticos e de funcionários qualificados e treinados. Se o serviço não for remunerado pelo usuário – porque o poder público resolve adotar uma política de incentivo a determinada atividade, como a construção civil que a MP 459 procura estimular, por exemplo – é imprescindível prever outra forma de remuneração de uma atividade jurídica tão complexa, especializada e fundamental para a higidez da economia como o registro da regularização fundiária e dos negócios entabulados de acordo com o Programa Minha Casa, Minha Vida.”

MP 459 precisa evitar um desequilíbrio perverso

Segundo Patricia Ferraz é preciso atenção especial para que a MP 459 não produza um desequilíbrio perverso entre diferentes setores da economia do país.

“A medida provisória prevê todo um mecanismo de incentivo e de proteção à construção civil. Por sua vez, as seguradoras também estão garantidas uma vez que todos os contratos de financiamento habitacional continuam objeto de algum seguro. Os agentes financeiros encarregados da concessão dos créditos imobiliários para aquisição de moradias no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida estão igualmente resguardados: o governo federal criou um subsídio direto para o pagamento desses empréstimos em caso de inadimplemento. Somente o setor notarial e registral – responsável pela segurança jurídica de capital importância tanto para a regularização fundiária quanto para os empreendimentos do PMCMV –, não mereceu a mesma atenção, cuidado e respeito do poder público e ninguém entendeu por que. Como presidenta da ANOREG/SP, entidade que representa os notários e registradores do maior estado da Federação, onde não por acaso os problemas de regularização fundiária e moradia também são dos maiores do país, lamento profundamente que não tenhamos tido a oportunidade de contribuir com a discussão e o aperfeiçoamento técnico e jurídico da MP 459”.

“É totalmente contrário à boa lógica que se exija um serviço registral e notarial prestado com qualidade excelente, espaços adequados, informatização, modernização e pessoal altamente qualificado, como acontece no estado de São Paulo, se não houver recursos para isso. Basta verificar que os melhores serviços notariais e registrais são prestados nas unidades federativas nas quais as tabelas locais permitem a remuneração condigna do profissional e existe volume de operação.”

“Seria absolutamente indispensável que o governo federal atentasse para um aspecto de valor e interesse inestimáveis para o desenvolvimento econômico e a manutenção da segurança jurídica e da paz social no país: um sistema notarial e registral modernizado, aperfeiçoado e atualizado, cuja manutenção não pode dispensar os devidos recursos.”

Direito à moradia e direito à propriedade são coisas diferentes

Durante os debates Renata Gomes da Silva, recém-formada pela Faculdade de Direito da USP, levantou uma questão extremamente pertinente. Como os palestrantes valorizaram muito a experiência de outros países nos quais não necessariamente se utiliza o direito à propriedade, sendo muito usada a concessão do direito de moradia, ela relatou o trabalho que desenvolve com a comunidade de Paraisópolis, em São Paulo, para aquisição da propriedade mediante ação de usucapião coletiva. O problema é que a cada nova reunião as pessoas querem saber quando terão o título em seus nomes, ou seja, querem ter acesso ao direito de propriedade e não estão interessadas em outro tipo de direito.

“As pessoas realmente se preocupam em ter como provar que o imóvel é delas e acho que dá para entender essa expectativa. Enquanto o sistema financeiro não aceitar a concessão de uso especial de imóvel público como um bem em garantia, haverá essa demanda. Nossa realidade cultural é essa, por isso não adianta querermos aplicar outros mecanismos. Desde a década de 1970, com o BNH, o governo sempre estimulou no cidadão o sonho da casa própria. Ainda hoje é assim, até o nome do atual Programa Minha Casa, Minha Vida remete à propriedade privada individual”, declarou Renata.

Patricia Ferraz concorda com o comentário. “Na verdade, é preciso conhecer as condições culturais específicas de cada país que fazem com que seu sistema jurídico funcione. O que funciona muito bem em determinado país pode não funcionar de jeito nenhum em outro. Compete ao legislador, ao intérprete e ao operador do direito fazerem essa análise, que precisa ser coerente e honesta. No que diz respeito à nossa cultura, ao sistema jurídico e econômico brasileiro, parece-me que o direito de propriedade atende muito bem os anseios de toda a população – do cidadão mais carente ao mais abastado. Eu não vislumbro a possibilidade de se promover capacitação econômica em massa da população a não ser pela atribuição do direito de propriedade. Além disso, o direito de propriedade se presta a garantir a liberdade do indivíduo, a liberdade de escolha de cada um dos cidadãos. Só assim construiremos um país melhor.”

“O direito à moradia nada tem a ver com o direito à propriedade, são coisas absolutamente diferentes. Portanto, talvez nem seja necessário falar em titulação, a menos que se considere que o título representado pelo contrato de locação seja um título bastante para isso. Nesse caso podemos discutir a titulação de direitos que garantam a moradia, mas é importante deixar claro que direito à propriedade não é sinônimo de direito à moradia. Minha preocupação como cidadã é que a regularização fundiária não seja vista exclusivamente como um direito social bastante para esgotar as necessidades da população. Não esgota. O mais importante é que além de instrumento de acesso à moradia e de segurança da posse, a regularização fundiária é também um valioso instrumento de fomento ao desenvolvimento econômico do País e de combate à pobreza. A população de baixa renda precisa receber seus títulos de propriedade para dá-los em garantia real, obter créditos no mercado formal com juros mais baixos e, conseqüentemente, alcançar condições legítimas de mudar de patamar socioeconômico. A regularização pode contribuir muito para a promoção do desenvolvimento econômico do país de forma sustentada.”

“A sociedade e o Estado precisam se organizar para fomentar mecanismos de erradicação da pobreza e isso somente se consegue com capacitação econômica, o que passa pelo acesso ao direito de propriedade. Por que será que o direito de propriedade é tão importante a ponto de estar previsto no artigo XVII, inciso 1, da Declaração Universal dos Direitos Humanos, assinada em 1948 como um dos documentos básicos das Nações Unidas? Porque o direito de propriedade é o grande garantidor das liberdades. Se o cidadão for proprietário do que conseguiu adquirir com seu esforço próprio, com seu trabalho, ele será livre para fazer o que quiser. O direito à liberdade, tanto quanto o direito à igualdade, está consagrado desde a Revolução Francesa. Não é possível imaginar um discurso que pretenda proporcionar liberdade para a população brasileira e suprima seu direito de propriedade.”